關(guān)鍵信息基礎設施是網(wǎng)絡安全的重中之重，是關(guān)乎國家安全的命門所在。習近平總書記在講話中多次強調(diào)，要加快構(gòu)建關(guān)鍵信息基礎設施安全保障體系，抓緊制定完善關(guān)鍵信息基礎設施保護等法律法規(guī)。落實習近平總書記重要講話精神，加快推動關(guān)鍵信息基礎設施立法，推動安全保護體系框架不斷健全是必由之路。

2021年8月17日，國務院公布了備受矚目的《關(guān)鍵信息基礎設施安全保護條例》（以下簡稱《條例》），其頒布實施既是落實《網(wǎng)絡安全法》要求、構(gòu)建國家關(guān)鍵信息基礎設施安全保護體系的頂層設計和重要舉措，更是保障國家安全、社會穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)實需要。

一、背景

（一）形勢嚴峻

網(wǎng)絡空間作為繼“陸�？仗�”之后的第五大戰(zhàn)略空間，已經(jīng)成為了全球博弈的新戰(zhàn)場。近年來，全球范圍內(nèi)針對關(guān)鍵信息基礎設施的網(wǎng)絡攻擊破壞、竊密等日趨加劇，涉及眾多行業(yè)領域，其影響范圍之廣，程度之深，令人震驚。

1、國際方面。針對關(guān)鍵信息基礎設施的攻擊：一是導致關(guān)鍵服務運行中斷。2015年12月，烏克蘭配電公司約60座變電站遭到網(wǎng)絡攻擊，其首都基輔和烏克蘭西部的140萬名居民遭遇數(shù)小時停電。二是造成通信基礎設施癱瘓。2016年10月，美國域名服務器管理機構(gòu)Dyn遭到Mirai病毒攻擊，眾多網(wǎng)站無法訪問，美國大半個互聯(lián)網(wǎng)癱瘓。三是引發(fā)大規(guī)模信息泄露。2021年5月，美國最大成品油運輸管道運營商Colonial Pipeline公司工控系統(tǒng)遭勒索病毒攻擊導致停機，造成近100GB數(shù)據(jù)竊取及成品油運輸管道運營中斷。

2、國內(nèi)方面。我國關(guān)鍵信息基礎設施安全保護面臨的風險和挑戰(zhàn)主要為四個方面：一是高等級網(wǎng)絡攻擊威脅。隨著網(wǎng)絡戰(zhàn)略威懾日益升級，各國均加強網(wǎng)軍建設，高等級攻擊入侵控制、竊密，對關(guān)鍵信息基礎設施安全構(gòu)成嚴重威脅。二是大型黑客組織威脅。部分黑客組織頻繁持續(xù)對我國關(guān)鍵信息基礎設施網(wǎng)絡、重要系統(tǒng)等進行攻擊，直接威脅我國關(guān)鍵信息基礎設施安全。三是新技術(shù)新應用雙刃劍效應。隨著5G移動通信及云計算、大數(shù)據(jù)、AI等技術(shù)在各行業(yè)的廣泛應用，關(guān)系國計民生的關(guān)鍵信息基礎設施更易成為網(wǎng)絡攻擊的高價值目標。四是供應鏈安全挑戰(zhàn)。隨著網(wǎng)絡產(chǎn)品集成度的不斷提升和供應鏈全球化大分工的不斷加深，關(guān)鍵信息基礎設施的供應鏈安全風險面臨著嚴峻的挑戰(zhàn)。

（二）制度共識

為應對關(guān)鍵信息基礎設施面臨的安全威脅，各國在網(wǎng)絡安全戰(zhàn)略制定和立法方面，毫無例外將關(guān)鍵信息基礎設施作為重點，給予了高度的政治關(guān)注和政策支持。

為應對關(guān)鍵信息基礎設施面臨的安全威脅，各國在網(wǎng)絡安全戰(zhàn)略制定和立法方面，毫無例外將關(guān)鍵信息基礎設施作為重點，給予了高度的政治關(guān)注和政策支持。

1、美國。推動建立兼具防御和威懾能力的安全保護體系，以期在網(wǎng)絡空間博弈中保持優(yōu)勢。自1998年頒布《克林頓政府對關(guān)鍵基礎設施保護的政策》以來，至今先后發(fā)布“美國國家網(wǎng)絡安全綜合綱領”和“愛因斯坦計劃”等多個大規(guī)模網(wǎng)絡安全倡議和項目，以及《關(guān)鍵基礎設施信息保護法》、《增強關(guān)鍵信息基礎設施網(wǎng)絡安全框架（CSF）》等20余項關(guān)鍵信息基礎設施的保護政策。

2、歐盟。推行基于風險管理策略的安全治理，由傳統(tǒng)“威脅、預警、響應”向消減脆弱性為主的理念轉(zhuǎn)變。2004至2006年，歐盟啟動“歐盟關(guān)鍵基礎設施保護規(guī)劃”，審議通過《歐洲關(guān)鍵基礎設施保護計劃》綠皮書；2011至2017年間陸續(xù)出臺《網(wǎng)絡與信息安全指令》《關(guān)鍵信息基礎設施領域的物聯(lián)網(wǎng)安全基線指南》等多項政策，推動成員國間的安全戰(zhàn)略協(xié)作和信息共享。

3、俄羅斯。強調(diào)關(guān)鍵信息基礎保護的全面性和持續(xù)性，明確了等級劃分和重要參數(shù)指標，建立分級安全監(jiān)督流程和嚴格的法律制約體系。2017年頒布了《聯(lián)邦關(guān)鍵信息基礎設施安全法》，明確了俄羅斯聯(lián)邦關(guān)鍵信息基礎設施的保護范圍、原則、機構(gòu)、客體分級、安全評估及監(jiān)管等要求；2018年進一步?jīng)Q議通過《關(guān)于確認俄羅斯聯(lián)邦關(guān)鍵信息基礎設施客體等級劃分的規(guī)定以及俄羅斯聯(lián)邦關(guān)鍵信息基礎設施客體重要性標準參數(shù)列表》。

總體來看，關(guān)鍵信息基礎設施安全保護能力的提升不僅要依靠資金投入、技術(shù)提升等，更離不開政府的高度重視和政策支持，通過對法律法規(guī)等制度體系的健全完善來牽引整體保護能力的不斷提升，已成為國際社會普遍共識。

（二）出臺歷程

2016年我國《網(wǎng)絡安全法》正式通過，關(guān)鍵信息基礎設施安全保護制度被首次提出，第三章中專門設置“關(guān)鍵信息基礎設施的運行安全”專節(jié)，以共計9條（第31-39條）的篇幅對于關(guān)鍵信息基礎設施安全保護的基本要求、分工以及主體責任等問題作出法律層面的總體安排。

2017年國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室發(fā)布《關(guān)鍵信息基礎設施安全保護條例（征求意見稿）》，面向全社會公開征求意見，共計八章55條，明確了關(guān)鍵信息基礎設施安全保護總則、支持與保障、關(guān)鍵信息基礎設施范圍、運營者安全保護、產(chǎn)品和服務安全、監(jiān)測預警、應急處置和檢測評估、法律責任等重點內(nèi)容。

2019至2021年，《關(guān)鍵信息基礎設施安全保護條例》連續(xù)三年納入國家立法計劃，歷經(jīng)多年反復錘煉，終于2021年8月17日正式發(fā)布，并于2021年9月1日起施行�！稐l例》共六章51條，對關(guān)鍵信息基礎設施保護系列制度要素作了具體規(guī)定，涵蓋總則、關(guān)鍵信息基礎設施認定、運營者責任義務、保障和促進、法律責任等諸多方面。

二、解讀

《條例》上承《網(wǎng)絡安全法》要求，進一步明確關(guān)鍵信息基礎設施安全保護范圍、聯(lián)動責任體系、供應鏈安全可控、安全內(nèi)控和意識培養(yǎng)等方面重點內(nèi)容，體現(xiàn)出四個鮮明的特點：

（一）“大道至簡”，厘清重點保護的范圍和原則

《條例》第一、二章開宗明義，明確了何為關(guān)鍵信息基礎設施、認定規(guī)則考慮因素，全面厘清保護對象范圍。

一方面，緊扣核心，范圍動態(tài)。在列舉的“公共通信和信息服務、能源、交通……”等八個重點行業(yè)基礎上，預留了動態(tài)范圍接口，即明確評判設施性質(zhì)的核心標準在于其是否“一旦遭到破壞、喪失功能或者數(shù)據(jù)泄露，可能嚴重危害國家安全、國計民生、公共利益”，凸顯了對關(guān)鍵信息基礎設施安全保護根本價值的深刻認識。

另一方面，與時俱進，深謀遠慮。認定規(guī)則考慮因素聚焦于功能和后果，在傳統(tǒng)的“核心業(yè)務重要程度”、“一旦遭到破壞后可能帶來的危害程度”基礎上，增加“對其他行業(yè)領域的關(guān)聯(lián)性影響”考慮，維度更加細化全面，與當下各行業(yè)關(guān)鍵信息基礎設施向深度交叉融合方向發(fā)展的趨勢密切適配。

（二）“君子務本”，確立分層協(xié)同聯(lián)動責任體系

《條例》第一章第3-4條、第三章和第四章第22-33條，分層次角色廓清了安全保護的職責、任務、分工和聯(lián)動機制。

一是分層保護、精準把控。

《條例》中明確形成了由國家網(wǎng)信部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、國務院公安部門指導監(jiān)督、重要行業(yè)和領域主管監(jiān)管部門作為保護工作部門分別實施保護和監(jiān)督管理、省級人民政府有關(guān)部門各司其職開展保護監(jiān)督、運營者具體落實、安全服務機構(gòu)輔助支撐的關(guān)鍵信息基礎設施安全保護格局，全面理清了統(tǒng)籌、監(jiān)管、主管、地方、運營者和服務機構(gòu)之間的職責，實現(xiàn)了對責任的精準把控和資源的合理“抓”“放”。

二是內(nèi)外聯(lián)防，轉(zhuǎn)變模式。

《條例》進一步細化了聯(lián)動機制，通過加強社會分工，依托全社會力量，構(gòu)筑“內(nèi)防脆弱”、“外防威脅”、“內(nèi)外聯(lián)防”的積極保護體系。對內(nèi)方面，運營者圍繞落實安全“三同步”、安全審查、風險評估、內(nèi)部制度完善和能力建設開展落實；國家網(wǎng)信部門統(tǒng)籌推動保護標準、開展監(jiān)督檢查、引導專業(yè)化的安全服務和技術(shù)攻關(guān)。對外方面，運營者做好安全態(tài)勢監(jiān)測和信息通報；國家網(wǎng)信部門統(tǒng)籌推動信息共享和研判預警；公安和國安部門各司其職主要開展防范打擊違法犯罪活動，強化關(guān)鍵信息基礎設施的安全保衛(wèi)。

二是內(nèi)外聯(lián)防，轉(zhuǎn)變模式。

《條例》進一步細化了聯(lián)動機制，通過加強社會分工，依托全社會力量，構(gòu)筑“內(nèi)防脆弱”、“外防威脅”、“內(nèi)外聯(lián)防”的積極保護體系。對內(nèi)方面，運營者圍繞落實安全“三同步”、安全審查、風險評估、內(nèi)部制度完善和能力建設開展落實；國家網(wǎng)信部門統(tǒng)籌推動保護標準、開展監(jiān)督檢查、引導專業(yè)化的安全服務和技術(shù)攻關(guān)。對外方面，運營者做好安全態(tài)勢監(jiān)測和信息通報；國家網(wǎng)信部門統(tǒng)籌推動信息共享和研判預警；公安和國安部門各司其職主要開展防范打擊違法犯罪活動，強化關(guān)鍵信息基礎設施的安全保衛(wèi)。

三是重點突出，強化牽引。

首先，突出特殊行業(yè)重要性�！稐l例》在第一章第2條中，將“公共通信和信息服務”列于八個行業(yè)之首；第四章第32條，“國家采取措施，優(yōu)先保障能源、電信等關(guān)鍵信息基礎設施安全運行”，將能源和電信行業(yè)擺在更為突出的位置優(yōu)先保障，并強調(diào)要為其他行業(yè)領域提供重點保障。其次，提升安全管理機構(gòu)話語權(quán)。《條例》第五章第39條，“未設置專門安全管理機構(gòu)的”、“開展與網(wǎng)絡安全和信息化有關(guān)的決策沒有專門安全管理機構(gòu)人員參與的”將面臨行政處罰。最后，有效強化法律責任約束。《條例》第五章第43條明確，未經(jīng)國家網(wǎng)信部門、國務院公安部門批準或者保護工作部門、運營者授權(quán)，任何個人和組織若對關(guān)鍵信息基礎設施實施漏洞探測、滲透性測試等可能影響或者危害關(guān)鍵信息基礎設施安全的活動，以及對基礎電信網(wǎng)絡實施漏洞探測、滲透測試等活動，未事先向國務院電信主管部門報告的，將可能面臨治安管理處罰甚至刑事處罰。

（三）“因地制宜”，發(fā)揮優(yōu)勢聚力聚焦自主可控

習近平總書記在“4·19”講話中指出，“網(wǎng)絡安全的本質(zhì)在對抗，對抗的本質(zhì)在攻防兩端能力較量”。在網(wǎng)絡安全的較量中既要充分發(fā)揮自身優(yōu)勢、彌補短板，又要保護重點，變被動為主動。《條例》一方面，緊牽關(guān)鍵信息基礎設施供應鏈安全的“牛鼻子”。在第三章第19條明確“運營者應當優(yōu)先采購安全可信的網(wǎng)絡產(chǎn)品和服務；采購網(wǎng)絡產(chǎn)品和服務可能影響國家安全的，應當按照國家網(wǎng)絡安全規(guī)定通過安全審查”，確保關(guān)鍵信息基礎設施供應鏈安全。另一方面，發(fā)揮國家體制機制優(yōu)勢集中力量辦大事。在第四章第36、38條，明確“國家支持關(guān)鍵信息基礎設施安全防護技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，組織力量實施關(guān)鍵信息基礎設施安全技術(shù)攻關(guān)”，通過國家力量牽引建設重點工程、推進軍民融合，提升關(guān)鍵信息基礎設施安全可控整體水平。

（四）“以人為本”，強化安全內(nèi)控和意識的培養(yǎng)

網(wǎng)絡是開放復雜的系統(tǒng)，除了關(guān)鍵信息基礎設施系統(tǒng)本身外，人是不穩(wěn)定因素重要來源，《條例》全面貫穿“以人為本”的管理理念，真正實現(xiàn)“網(wǎng)絡安全靠人民”、“網(wǎng)絡安全為人民”。

一方面，加強內(nèi)部管控。負責關(guān)鍵信息基礎設施安全管理的內(nèi)部人員是網(wǎng)絡安全風險的極大隱患之一，《條例》第三章第14條，明確要求“運營者應當設置專門安全管理機構(gòu)，并對機構(gòu)負責人和關(guān)鍵崗位人員進行安全背景審查”。

另一方面，強化教育培訓。網(wǎng)絡安全是交叉性學科，需要復合型人才，發(fā)揚“工匠”精神，多培養(yǎng)技能型人才�！稐l例》第四章第35條，“將運營者安全管理人員、安全技術(shù)人員培訓納入國家繼續(xù)教育體系”，全面促進內(nèi)部人員的網(wǎng)絡安全意識和技能水平提升，以及外部技術(shù)支撐力量的培訓。

三、落實《條例》的幾點思考

（一）強化資源配套

一方面，建議加快推動制定關(guān)鍵信息基礎設施安全保護的國家標準、行業(yè)標準，為關(guān)鍵信息基礎設施的具體保護工作提供指導。另一方面，加強對關(guān)鍵信息基礎設施安全保護國家級支撐力量的培養(yǎng)，建立多層級的安全保障專業(yè)隊伍，提升隊伍專業(yè)素養(yǎng)。

（二）強化技術(shù)攻關(guān)

一方面，匯聚全社會力量開展重點難點技術(shù)攻關(guān)，加強對關(guān)鍵信息基礎設施所需關(guān)鍵部件、平臺應用、生態(tài)發(fā)展的支撐，不斷提升相關(guān)領域的安全自主可控能力。另一方面，嚴格落實網(wǎng)絡安全審查要求，建立健全相關(guān)組織機制和支撐體系，不斷強化關(guān)鍵信息基礎設施供應鏈安全保障。

（三）強化體系落地

一是抓好基礎管理。根據(jù)國家政策法律要求，加速建立健全關(guān)鍵信息基礎設施安全保護體系，圍繞制度、組織、人員、建設、運維等夯實安全管理基礎。二是強化技管結(jié)合。建立統(tǒng)一的安全應急響應中心，圍繞風險識別、安全防護、檢測評估、監(jiān)測預警、事件處置等方面做好關(guān)鍵信息基礎設施安全集中化運營。三是推動研運一體。通過建設集中化安全運營平臺，建立健全網(wǎng)絡空間測繪、威脅情報、靶場等多種安全能力體系，打造網(wǎng)絡安全運營“常備軍”，為關(guān)鍵信息基礎設施安全保護提供有力技術(shù)支撐。

毋庸置疑，《條例》的出臺，為我國關(guān)鍵信息基礎設施保護工作勾勒出嶄新的藍圖，為推動關(guān)鍵信息基礎設施安全保障向法治化、體系化、科學化發(fā)展指明了方向，必將在維護國家安全、經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定方面持續(xù)發(fā)揮重大作用。